Unterbringung von Obdachlosen in Notunterkünften

Das Grundgesetz verpflichtet den Staat in Art. 1 Abs. 1, die Menschenwürde zu schützen. Weiter verpflichtet das Staatsziel „Sozialstaat“, geregelt in Art. 20 und 28 GG, den Staat aktiv zu werden zum Schutz der Grundrechte. Zur Menschenwürde gehört auch eine Grundversorgung mit Wohnung bzw. Obdach. Ein Rechtsanspruch auf eine menschenwürdige Wohnung ergibt sich jedoch weder aus Art. 1 GG noch nach herrschender Lehre aus dem Sozialstaatsgebot.

Die aus dem Staatsziel des Sozialstaats sich ergebende Verpflichtung der Wohnraumversorgung bzw. Wohnraumsicherung erfüllt der Staat durch Gesetzgebung und Verwaltung in den Bereichen Wohnungspolitik (z.B. Wohnungsbindungsgesetz), Sozialleistungssystem (BSHG, Wohngeldgesetz), soziale Gestaltung des Privatrechts (BGB-Mietrecht, ZPO – Räumungs- und Vollstreckungsschutz) und eben dem Polizeirecht.

Ein bundeseinheitliches Polizei- und Ordnungsgesetz besteht jedoch nicht. Die Bundesländer haben hierzu eigene Gesetze erlassen.

Wenn ein Mensch gegen seinen Willen ohne Obdach im Freien leben muss, also nicht über eine Unterkunft verfügt, die Schutz gegen die Witterung bietet, Raum für die notwendigsten Lebensbedürfnisse lassen und die auch sonst den Mindestanforderungen an eine menschenwürdige Unterbringung entspricht, muss ihm die Polizei- und Ordnungsbehörde ein vorübergehendes Unterkommen einfacher Art zur Verfügung stellen.

Maßnahmen der Polizei- und Ordnungsbehörde sind jedoch nur dann zu treffen, wenn der Obdachlose weder aus eigenen Kräften noch mit eigenen Mitteln in der Lage ist, seine Obdachlosigkeit, wenn auch nur vorübergehend, zu beseitigen. Die in der Sozialhilfepraxis verbreitete Unterscheidung zwischen Obdachlosigkeit (sog. Nichtsesshaftigkeit) ist polizeirechtlich irrelevant.

Wobei hier anzumerken ist, dass die Anforderungen an die Selbsthilfe (eigene Kraft – eigene Mittel) eher gering angesetzt werden in Anbetracht der Tatsache, dass Obdachlose zumeist mittellos sind und damit keine Unterkunft anmieten können.

Festzuhalten ist auch, dass freiwillige Obdachlosigkeit nach herrschender Auffassung keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt. Es könnte nur eingeschritten werden, wenn ein öffentliches Interesse an der Abwehr einer Selbstgefährdung bestände (z.B. Vorliegen einer Lebensgefahr). Nach heutigem Rechtsverständnis ist der Staat grundsätzlich nicht berechtigt, den einzelnen Bürger an einer bestimmten Lebensführung (z.B. „kein Dach über dem Kopf“) zu hindern, da auch solche Verhaltensweisen zum Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit (Artikel 2 Abs. 1 GG) gehören.

Sachliche Zuständigkeit

Sachlich zuständig für die Durchführung von Maßnahmen der Obdachlosenunterbringung (Einweisung) sind nach den Polizei-, Ordnungs- und Sicherheitsgesetzen aller Bundesländer die Gemeinden (in Bayern die Gemeindebehörden als Sicherheitsbehörden; in Berlin die Bezirksämter; in Bremen die Ortspolizeibehörden und in Hamburg die Senatsämter).

Örtliche Zuständigkeit

Örtlich zuständig ist die Gemeinde, in der die Obdachlosigkeit und damit die sicherheitsrechtlich relevante Gefahrenlage besteht. Entscheidend ist also – entgegen anderer überholter Rechtsauffassung - allein der tatsächliche Aufenthaltsort des Obdachlosen.

Unerheblich ist die Frage, ob der Obdachlose aus einer Gemeinde kommt, in der er bereits obdachlos war oder wo der Betroffene seinen letzten gewöhnlichen Aufenthalt hatte oder wo er zuletzt einen Wohnsitz und damit eine Wohnung hatte.

Es kommt alleine darauf an, ob in der Gemeinde, in der sich der Obdachlose aufhält, Obdachlosigkeit besteht. Unerheblich ist auch, dass sich der Obdachlose erst nach einiger Zeit der Obdachlosigkeit mit der Bitte um Unterbringung an die Gemeinde wendet und bis dahin im Freien übernachtet hat (vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 30.04.1991, NVwZ 1992, S.503).

Zuständigkeit bei Ausländern und Asylbewerbern

Im Gegensatz zur Sozialhilfe, wo Ausländer nicht auf alle Leistungen Anspruch haben, spielt es im Polizei- und Ordnungsrecht keine Rolle, welchen ausländerrechtlichen Status ein Obdachloser hat.

Sachlich zuständig sind die Gemeinden als Gefahrenabwehrbehörde. Auch hier sind sie verpflichtet die Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren (Gefährdung der Grundrechte des ausländischen Obdachlosen). Im Gegensatz zum „deutschen“ Obdachlosen kann bei längerfristig bestehender Obdachlosigkeit ein Ausländer nach § 46 Nr. 5 Ausländergesetz abgeschoben werden.

Bis zur möglichen Abschiebung ist er jedoch von der Gemeinde, in der er sich aufhält, unterzubringen.

Asylbewerber, deren Verfahren noch nicht abgeschossen ist, haben einen Anspruch gegen den Staat auf Unterbringung (in der Regel in einer Aufnahmeeinrichtung). Sie sind während des laufenden Verfahrens verpflichtet, in der Aufnahmeeinrichtung zu wohnen. Wenn jedoch ein Asylbewerber anerkannt oder wenn sein Antrag abgelehnt wurde, endet diese Verpflichtung und die Gemeinde ist wieder für seine Unterbringung zuständig.

Verpflichtung zur Unterbringung

Welche Maßnahmen bzw. ob überhaupt Maßnahmen zur Beseitigung der Obdachlosigkeit zu treffen sind, darüber entscheiden die Polizei- und Ordnungsbehörden nach pflichtgemäßem Ermessen. Den Behörden wird dieses Ermessen durch die Polizei- und Ordnungsgesetze eingeräumt.

Sie haben sowohl hinsichtlich der Entschließung tätig zu werden (also die Entscheidung, ob Maßnahmen ergriffen werden) als auch bei der Auswahl der Mittel (also wie der Obdachlose untergebracht wird) Ermessen. Ermessen bedeutet jedoch nicht die Möglichkeit einer völlig beliebigen Handlungsweise, sondern es ist pflichtgemäß auszuüben.

Für den schutzsuchenden Wohnungslosen bedeutet dies z.B., dass er gegenüber der Ordnungsbehörde grundsätzlich keinen Anspruch auf Einschreiten oder Nichteinschreiten hat, sondern nur eine fehlerfreie Ermessensausübung verlangen kann. Wegen des hohen Rangs der durch die Obdachlosigkeit gefährdeten Rechtsgüter reduziert sich jedoch das in den Polizeigesetzen eingeräumte Ermessen „auf Null“, d.h., der in seinen Rechten gefährdete Obdachlose hat einen Anspruch auf Einschreiten, also einen Anspruch auf Unterbringung.

Dieser Anspruch ist zeitlich nicht begrenzt, obwohl dies in der Praxis (z.B. zwei bis drei Tage) immer wieder zu beobachten ist.

Auch die in der Praxis weit verbreitete Meinung, dass die Sicherheitsbehörden nur bei Vorliegen einer akuten Krisensituation (z.B. plötzlicher Kälteeinbruch) verpflichtet wären unterzubringen, trifft nicht zu, da, wie schon betont, neben dem Recht auf Leben und auf körperliche Unversehrtheit noch weitere Grundrechte unmittelbar gefährdet sind.

Deshalb ist die weit verbreitete Verwaltungspraxis, die Unterbringung nur auf die Nachtstunden zu beschränken, letztlich rechtswidrig.

Das Oberverwaltungsgericht Münster entschied im Rahmen seines Beschlusses vom 04. März 1992 (abgedruckt in: Gefährdetenhilfe 1992, S.68) beispielsweise: „Obdachlose haben grundsätzlich Anspruch auf eine Unterbringung, nach der ihnen eine Unterkunft ganztägig nicht nur zum Schutz gegen die Witterung, sondern auch sonst als geschützte Sphäre zur Verfügung steht“. Das Gericht stellte somit ausdrücklich klar, dass ungeachtet der konkreten Witterungsverhältnisse die Menschenwürde eine ganztägige Unterbringung fordert.

In gleicher Weise hat der VGH Mannheim (Beschluss vom 24.2.1993, NVwZ 1993, S.1220) ausgeführt: „Obdachlose haben grundsätzlich Anspruch darauf, dass ihnen jeder Zeit – auch tagsüber – eine Unterkunft zur Verfügung steht“. Der VGH führte hier des weiteren aus, dass die Räumlichkeiten, die für die Übernachtung und einen Aufenthalt am Tag zur Verfügung gestellt werden, räumlich voneinander getrennt sein können, solange die Entfernung zwischen den Einrichtungen den Obdachlosen zugemutet werden kann. Eine Gehzeit von 30 Minuten von der einen Unterkunft zur anderen hält der VGH regelmäßig für zumutbar, wenn für den Obdachlosen die Möglichkeit besteht, seine persönliche Habe zurückzulassen.

Ort der Unterbringung

Hat sich die Ordnungsbehörde nun entschlossen bzw. ist sie verpflichtet unterzubringen, muss sie ihre Maßnahmen, also hier die Frage, wie ist der Obdachlose unterzubringen, sorgfältig auswählen. Dieser Teil des Entscheidungsvorganges wird als Ausübung des Auswahlermessens beschrieben.

Die Empfehlungen der einzelnen Bundesländer zum Obdachlosenwesen enthalten hier detaillierte – rechtlich allerdings nicht bindende - Hinweise zur Ausübung des Handlungsermessens, d.h. hier der Art der Unterbringung und die Rechtsstellung der Betroffenen.

Vergleiche zum Beispiel:

· der „gemeinsame Runderlass Obdachlosenhilfen des Innenministeriums, Ministerium für Arbeit und Sozialwesen, für Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten und des Kultusministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen, Ministerialblatt 1970, S.106“ sowie die

· „gemeinsame Empfehlung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales und des Innenministeriums des Landes Schleswig Holstein – Hilfe für Wohnungslose und von Wohnungslosigkeit bedrohte Personen – vom 18.12.1996“

Als Ort der Unterbringung kommen drei Alternativen in Betracht. Zum einen kann der Obdachlose in kommunalen Unterkünften eingewiesen werden, zum anderen kann er auch wieder in seiner früheren Mietwohnung oder aber auch in einer anderen Privatwohnung untergebracht werden.

Der Beschlagnahme bzw. Sicherstellung privaten Wohnraums jedoch sind den Behörden durch die Gerichte enge Grenzen gesetzt. Bevor die Ordnungsbehörde einen Privatmann (so genannter Nichtstörer) in Anspruch nehmen kann, muss sie zuerst versuchen, die Gefahrenlage selbst zu beseitigen, da die Wohnungsbeschlagnahme nur als „ultima ratio“ also als „letztes anwendbares Mittel“ in Betracht kommt.

So hat beispielsweise das OVG Münster in mehreren Entscheidungen herausgestellt, dass die Ordnungsbehörde verpflichtet ist, die eigenen Möglichkeiten zur Beseitigung der Gefahrenlage voll auszuschöpfen. Die entsprechenden Bemühungen und deren Fehlschlagen müssen dokumentiert werden. Der Hinweis auf die Erschöpfung der eigenen Unterbringungskapazitäten in Form von Obdachlosenunterkünften und auf mangelnde finanzielle Mittel zum Bau entsprechender Unterkünfte, kommt hier nicht in Betracht. Das Anmieten freier Hotel- bzw. Pensionsplätze sowie eine Anmietung von Abrisshäusern bis hin zu Aufstellung von Wohncontainern oder Wohnwagen werden hier als Beispiele behördlicher Aktivitäten genannt. Auf die mit der Beschlagnahme bzw. Sicherstellung von Wohnraum eines Dritten verbundenen Rechtsfolgen und Verfahrensbestimmungen soll hier nicht näher eingegangen werden, da sie in der Praxis kaum durchgeführt wird (dazu ausführlich:

Ruder „Polizei- und ordnungsrechtliche Unterbringung von Obdachlosen“, 1999, S.117ff).

Mindestanforderung an die Unterkunft

Im Wesentlichen wird also in gemeindeeigenen oder städtischen Obdachlosenunterkünften untergebracht – hier insbesondere Familien. Alleinstehende Wohnungslose werden dagegen vielfach in Behelfsunterkünften (Baracken, Bunker, Container etc.) eingewiesen. Was nun die Standards von Notunterkünften bzw. die Mindestanforderungen an eine menschenwürdige Unterkunft betrifft, so ist dies ebenfalls Gegenstand der Empfehlungen der einzelnen Bundesländer zur Vermeidung bzw. Beseitigung von Obdachlosigkeit. So z.B. auch in den bayerischen Empfehlungen für das Obdachlosenwesen:

„In vorübergehenden Unterkünften (Notunterkünften, Sammelunterkünften) darf ein Obdachloser nur untergebracht werden, wenn diese den Mindestanforderungen einer menschenwürdigen Unterbringung entsprechen. Bei der Beurteilung der Frage, welchen Mindestanforderungen eine Obdachlosenunterkunft entsprechen muss, in der Obdachlose länger als ein Jahr untergebracht werden sollen, ist auf die Vorschriften (Art.9) des Wohnungsaufsichtsgesetzes vom 24. Juli 1974 (BayRS 2330 – 1 – I) abzustellen (BayVGH, Urteil vom 14. August 1990, BayVBI 1991, S.114).

Die Notunterkunft gewährleistet ein vorübergehendes Unterkommen einfacher Art; sie bietet Raum für die notwendigsten Lebensbedürfnisse; die an eine Normalwohnung zu stellenden Anforderungen bezüglich Lage, Größe, Einrichtung und sonstiger Verhältnisse brauchen nicht erfüllt zu sein. Es besteht weder ein Anspruch auf Räume bestimmter Art, Lage oder Größe oder für eine bestimmte Zeitdauer noch ein Anspruch auf Raum für berufliche Arbeit, sonstige Beschäftigung oder zur Unterbringung von Haustieren; nach Möglichkeit soll alles zur Sicherung der wirtschaftlichen Existenz des Obdachlosen getan werden.

Unterbringungen in Notunterkünften von über einem Jahr sollten nach Möglichkeit vermieden werden, weil sie die teuerste Lösung des Problems darstellen und zu vermehrten psychosozialen Problemen der Obdachlosen führen.“

Anzumerken ist, dass hier auf eine Landesvorschrift (Wohnungsaufsichtsgesetz) verwiesen wird, welche die Mindestanforderungen für Wohnungen regelt. Dieses Wohnungsaufsichtsgesetz enthält die Vorschrift, dass einem Obdachlosen, wenn er länger als ein Jahr untergebracht werden soll, mindestens ein Raum von 9 qm zur Verfügung stehen muss.

Deutlich wird hier auch, dass die Anforderungen an eine Unterkunft anders zu beurteilen sind, wenn die Unterbringung über längere Zeit andauert.

Grundsätzlich jedoch gilt, dass die Beschaffenheit einer Obdachlosenunterkunft nicht allgemein definiert ist, doch muss sie in jedem Fall menschenwürdig sein.

Die Anforderungen an eine menschenwürdige Unterkunft jedoch sind im Lauf der Zeit Schwankungen unterworfen, d.h. sie sind am zivilisatorischen Niveau zu messen, das allerdings nicht nur durch eine stetige Entwicklung zum Besseren hin gekennzeichnet ist. Das heißt, es kann auch ein entsprechend niedrigerer Standard zulässig sein, wenn ein stark ansteigender Unterbringungsbedarf besteht

(vgl. VGH Kassel, DVBl, 1991, S.1271). Die Maßstäbe für die Unterbringung von Familien (mit Kindern) und der Unterbringung einer einzelnen Person sind unterschiedlich, d.h. allein stehende Wohnungslose müssen weitergehende Einschränkungen hinnehmen. Einzelbeispiele aus der Rechtsprechung ergeben bezüglich der Mindestanforderungen an eine Unterkunft für allein stehende Personen folgendes Bild:

· Eine gemeindliche Obdachlosenunterkunft ist grundsätzlich nicht menschenunwürdig, wenn sie über eine Waschgelegenheit, nicht aber über ein Bad oder eine Dusche verfügt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29. Oktober 1992 – 1 S 1523/92 – unveröffentlicht)

· Eine 30 qm große Ein-Zimmer-Unterkunft mit Küche, fließendem Wasser und WC für eine allein stehende Person gewährleistet eine menschenwürdige Unterbringung (VGH Baden- Württemberg, Beschluss vom 30. Oktober 1986, DÖV 1987, S.256)

· Die Unterbringung einer einzelnen Person in einer nicht beheizbaren Holzbaracke mit schwarzem Schimmel an den Wänden, ist insbesondere im Winter menschenunwürdig (VG Stuttgart, Beschluss vom 29. Januar 1986, abgedruckt in: Gefährdetenhilfe 1987, S.12).

· Einer obdachlosen Einzelperson ist grundsätzlich eine Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften zumutbar; sie hat keinen Anspruch auf einen Raum, der ihr allein zur Verfügung steht (VGH Mannheim, Beschluss vom 24. Februar 1993, NVwZ 1993, S.1220).

· Bei der Einweisung einer obdachlosen Person in eine Gemeinschaftsunterkunft sind schwere gesundheitliche Beeinträchtigungen, die bei der Unterbringung drohen, zu berücksichtigen (BverfG, NVwZ 1993, S.1181).

· Die Unterbringung eines Obdachlosen in einem Wohnwagen, der mit Stromanschluss, Brennstelle, Kühlschrank, Heizung, Waschgelegenheit und Toilette ausgestattet ist, stellt eine menschenwürdige Unterbringung dar, zumal die Aufenthaltsdauer auf zwei Monate beschränkt ist (BayVGH, BayVBI. 1995, S.86).

Diese Beispiele zeigen, wie gering die Anforderungen an die Wohnqualität von Notunterkünften sind (weitere Beispiele siehe Ruder, S.76ff und Brühl, Rechtsschutz für Wohnungslose, 1998, S.159).

Regelung des Benutzungsverhältnisses

Wie schon betont, handelt es sich bei der polizeirechtlichen Unterkunftsbeschaffung um keine wohnungsmäßige Versorgung. Durch die Einweisung des Obdachlosen in eine Unterkunft entsteht zwischen dem Obdachlosen und der einweisenden Gemeinde ein öffentlich-rechtliches Gebrauchsüberlassungsverhältnis.

Ein gesetzlicher Kündigungsschutz, wie bei einem privatrechtlichen Verhältnis, besteht deshalb nicht. Dennoch begründen sich durch die Einweisung gegenseitige Rechte und Pflichten. Da es sich bei der Einweisungsverfügung um einen Verwaltungsakt handelt, gelten für deren Erlass die Bestimmungen des allgemeinen Verwaltungs- und Verfahrensrechtes, d.h. dieselben Rechtsregeln wie für andere Verwaltungsakte auch (siehe hierzu Ruder, S.81 ff). Die Regeln für die Benutzung der Unterkunft sind in Form von Satzungen festgelegt. Hier sind auch die Gebühren für die Benutzung sowie die Möglichkeit der Umsetzung, d.h. die Einweisung in andere Räume, geregelt.

Auch die Umsetzung in eine andere Unterkunft ist ein Verwaltungsakt, genau gesehen sind es sogar zwei Verwaltungsakte, nämlich die Anweisung zur Räumung der bisherigen Unterkunft und die Einweisung in die künftige Unterkunft (zu den Verfahrensvorschriften ausführlich: Ruder, S.111 ff).

Kosten der Unterkunft

Stichwort Benutzergebühren: Die Gebührenfestsetzung erfolgt durch die jeweilige Gemeinde, oftmals durch eine separate Gebührensatzung. In Bayern ist neben der Benutzungssatzung eine separate Gebührensatzung vorgeschrieben. Die Höhe der Unterkunftsgebühr ist oftmals unterschiedlich, wenn mehrere Ausstattungskategorien vorhanden sind. Darüber hinaus enthält die Gebührensatzung auch Regelungen über die Höhe der jeweiligen Nebenkosten. Will eine Gemeinde die Gebührenhöhe anpassen, so ist dies nur im Wege einer Satzungsänderung möglich.

Die Nutzungsgebühren für die Notunterkunft sind, wenn der Obdachlose mittellos und

damit sozialhilfebedürftig ist, vom Sozialhilfeträger zu übernehmen. Sie sind „notwendige Kosten der Unterkunft“, die zum notwendigen Lebensunterhalt im Sinne von § 12 Abs. 1 BSHG gehören. Da aber mit Unterkunft im Sinne der §§ 12 BSHG, 3 Regelsatzverordnung nicht eine Obdachlosenunterkunft gemeint ist, ist es z.B. nicht Aufgabe der Sozialhilfeträger, durch Übernahme der Renovierungskosten einer Obdachlosenunterkunft die Bewohnbarkeit dieser Unterkunft sicherzustellen (vgl. VGH Baden-Württemberg, 4.11.1992 – 6 S 2.220/290 – VBIBW 1993, 229).

Das heißt für den menschenwürdigen Zustand der Unterkunft ist die jeweilige Gemeinde

verantwortlich und nicht der Träger der Sozialhilfe. Selbstverständlich sind diese Unterkunftskosten über die laufende Hilfe zum Lebensunterhalt (Regelsatz – Tagessatz) hinaus zu erbringen. Nicht zulässig ist also, wie in der Praxis immer wieder zu beobachten, dass vom Obdachlosen verlangt wird – besonders bei Einmalübernachtungen in Sammelunterkünften – die Unterkunftsgebühr aus dem Regelsatz bzw. Tagessatz zu entrichten.

 

Weiterführende Literatur

Brühl, Albrecht: Rechtsschutz für Wohnungslose, herausgegeben von der Katholischen Arbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe im Deutschen Caritasverband – 1. Aufl. – Baden-

Baden: Nomos Verl.-Ges., Baden-Baden 1998

Ehmann, Eugen: Obdachlosigkeit, Ein Leitfaden für Kommunen, Bayerische Verwaltungsschule (Hrsg.), Boorberg-Verlag, 1997

Hammel, Manfred: Anspruch von Obdachlosen auf Erhaltung und Beschaffung von Wohnraum, Heft 27, Materialien zur Wohnungslosenhilfe, VSH Verlag Soziale Hilfe GmbH, Bielefeld

Ruder, Karl-Heinz: Polizei- und ordnungsrechtliche Unterbringung von Obdachlosen, Hrsg.

Rechtsanwalt Dr. Karl Wilhelm Pohl, Köln, Nomos Verl.-Ges., Baden-Baden, 1999

Quelle: copyright 2011 by Willi Kronberger